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自然資源資本化實現機制探討

 論文欄目:自然資源論文     更新時間:2019/9/30 10:56:17   

摘要:生態文明背景下,環境保護與經濟發展之間的矛盾亟需解決,落實習近平總書記“綠水青山就是金山銀山”理念,探索自然資源富集的欠發達地區生態產品價值實現至關重要。本文以福建省南平市為例,創新性地提出了立足政府引導和企業主導結合實現生態產品價值市場化的“生態銀行”模式,并從其設計思路、總體架構、交易流程、操作模式4個方面進行了詳細闡述。本研究解決了自然資源前端分散輸入、中端整合、后端集中開發3個方面的具體問題,打通了資源變資產成資本的通道,是市場化、可持續生態產品實現價值機制的積極探索,為其他資源富集后發展地區綠色經濟發展、脫貧致富提供了堅實的理論及實踐基礎。

關鍵詞:“兩山”理論;自然資源資本化;生態銀行;生態文明

一、引言

“綠水青山就是金山銀山”,習近平總書記這一重要論述揭示了人與自然、經濟發展與環境保護之間的辯證關系和內在規律。“綠水青山”、“金山銀山”分別體現了資源環境的生態屬性和經濟屬性,因此如何在保持自然資源的生態價值基礎上,將自然資源轉化為生態資產,發揮其經濟價值是踐行“兩山”理論的核心所在。對于生態資源富集的后發展地區而言,雖然自然資源豐富、生態價值豐厚,但其生態優勢難以有效轉化為經濟優勢,究其原因有4個方面:一是資源分散難以統計。自然資源調查和確權的基礎工作不完善,導致家底不清、權屬不明;所有者權益內涵不明、權益缺位,導致我國資源的所有權實現很不充分,資源市場缺乏競爭性,資源價格體系不合理。二是碎片化資源難以聚合。資源分散、權屬復雜等問題導致山、水、林、田、湖、草等自然資源缺乏系統性保護與利用,無法發揮其規模效益。三是優質化資產難以提升。由于自然資源科學的評估定價體系尚未完成,所以無法將山、水、林、田、湖、草等作為共同體來系統考慮其價值,沒有體現出自然資源的生態服務功能價值。四是社會化資本難以引進。市場主體參與度不高,產業資本很難進入,外來主體開發時與所有權主體溝通、交易的成本過高。針對上述問題,如何在綜合考慮保護與發展等成本的基礎上,進行自然資源產權制度改革,建立多元化、市場化的生態補償機制,創新自然資源價值化實現形式,成為踐行綠水青山就是金山銀山、創新生態文明體制機制改革的核心問題。福建省南平市作為生態資源富集的后發展地區之一,2018年開展“生態銀行”綠色發展創新實踐,就生態資源富集地區推動綠水青山轉化為金山銀山進行了有效探索,目前根據自然資源屬性,已成功探索形成順昌縣“森林生態銀行”、武夷山市五夫鎮“文化生態銀行”、延平區巨口鄉“古厝生態銀行”、建陽區“建盞生態銀行”等多種運作模式,并取得了一定成果。本文以南平市“生態銀行”為分析案例,首先對其設計思路、總體架構、交易流程進行闡述,然后對南平市“森林生態銀行”具體操作模式進行介紹,從自然資源如何向資本轉換的視角,為該地區“資源—資產—資本”轉換的新路徑提供一種理論解釋,該理論可為生態資源富集而經濟欠發達地區生態文明建設探索提供一條可復制、可推廣的路徑,有助于實現自然資源的可持續利用,解決綠色發展和堅持人與自然和諧共生的關鍵問題。

二、文獻回顧

長期以來,由于人們對自然資源價值認識的偏差,導致自然資源被掠奪式開發與低效利用,造成了自然資源稀缺與浪費并存,并引發了一系列生態環境問題,從而制約著人類可持續發展。如何轉變自然資源利用方式,實現資源可持續利用,已經成為人類共同關注的主題(嚴立冬等,2018)。近年來,關于自然資源資本化的研究已經得到學術界廣泛重視,促進自然資源可持續利用,是兼顧環境保護與經濟發展的高質量發展模式,也是綠水青山變成金山銀山的基本途徑(吳健等,2018)。但是,自然資源并不能直接資本化,只有先轉化為資產,通過市場交易轉化為資本,才能把自然資源價值貨幣化,在市場中真正地實現其價值(嚴立冬等,2009;Barbier,2011)。自然資源轉化為自然資產需要將自然資源及其產權作為一種資產,按照市場規律進行投入產出管理,并建立以產權約束為基礎的管理體制,實現從實物形態的資源管理到價值形態的資產管理的轉化。自然資源轉化為自然資本需要將明晰產權的自然資源完成資產化后,以自然資產及其產權進入交換市場,體現資本增值屬性,實現生產要素價值(高吉喜等,2016;張文明、張孝德,2019)。然而,在自然資源轉化為自然資本的過程中仍存在自然資源資產底數不清、所有者不到位、權責不明晰、權益不落實、監管保護制度不健全等問題,導致產權糾紛多發、資源保護乏力、開發利用粗放、生態退化嚴重(中共中央辦公廳和國務院辦公廳,2019),這必然影響到資源作為商品的完整屬性,影響到資源所有者的利益追求,從而影響到資源資本化的進程(段進朋、許道榮,2008)。針對上述困境,我國主要采取以財政資金為主導的生態補償制度,政府機構或非政府組織在管理過程中發揮主要作用,以“稅”、“補償費”及工程項目為主(王俊,2008;賈康、蘇京春,2016)。雖然這種制度在一定程度上促進了生態保護,但也暴露出補償方式單一,標準不高,效率低下的窘狀。而諸如財稅優惠、環境稅、環境信貸、環境責任保險等生態環境保護政策,多數尚處于探索或試點階段,政策實施的結構安排、功能分工、后評估機制尚未形成,沒有建立完備的利益引導機制體系(秦昌波等,2018)。越來越多的學者專家已經意識到市場化工具(Market-basedInstruments,MBIs)是解決生態環境問題的一種經濟高效的手段(林曉薇,2017;陳燕玉等,2018),目前已有多種市場化補償方式,但如何對其進行分類并沒有統一的結論。例如,Pirard(2014)認為市場化工具可分為直接市場交易、許可證交易、反向拍賣、科斯類型協議、調控價格變化和自愿性價格信號六類;張文明和張孝德(2019)則認為可分為直接轉化路徑和間接轉化路徑。直接轉化路徑是指將生態資源的優勢轉化為生態產品直接交易獲得價值,間接轉化路徑則是指經過生態資產優化配置、綠色產業組合、金融市場工具嫁接等方式實現生態資源增值。無論如何分類,一些具體的市場化方式,如水權交易、碳匯交易、商品林開發、森林旅游等,都對于推廣市場化的生態補償具有重要的意義。但目前生態補償市場化研究仍然存在一些不足:首先是生態補償市場化的研究主要停留在理論層面,缺乏對市場化補償的實證研究。例如趙德余和朱勤(2019)通過總結安吉美麗鄉村發展模式,對資源如何轉換為資產的內在機理進行了剖析,但并未對其它生態資源富集的后發展地區資源如何轉換為資產提供一種可復制、可推廣的路徑及理論指導。其次,生態補償市場化的研究主要集中于市場交易,對于股權交易、銀行貸款、企業資本融資等綠色金融的設想不足,難以真正發揮好市場化工具。綜上,如何在生態文明建設的關鍵時期,探索自然資源產權制度改革,推動自然資源資產所有權與使用權分離,建立多元化的、市場化的生態補償機制,創新自然資源資本化實現路徑,成為踐行綠水青山就是金山銀山、進行生態文明體制機制改革的核心問題。

三、“生態銀行”:自然資源資本化實現機制

我國地域幅員遼闊,自然資源豐富但不均衡,許多經濟欠發達地區自然資源優勢突出,可持續發展潛力大,然而受發展模式的限制,現有自然資源難以充分實現價值。近年來,各地都在認真踐行習近平總書記生態文明思想,按照“綠水青山就是金山銀山”的理念,探索綠水青山轉換為金山銀山的路徑,期望無論在實踐中還是在理論上都形成可復制可推廣的經驗。

(一)案例選取

南平市地處福建北部,是閩江源頭、福建省重要的生態屏障,生態環境優越,被譽為全球同緯度自然生態和生物多樣性最好的地區之一。南平市還有著與綠色生態相得益彰的厚重人文,是閩越文化、朱子文化、武夷茶文化、建盞文化的發源地。總體上看,南平市的綠色生態極具優勢,可持續發展潛力大,然而現有自然資源卻難以充分實現價值,經濟發展體量小,是典型的資源富集后發展地區。2018年,南平市按照習近平總書記“探索政府主導、企業和社會參與、市場化運作、可持續的生態產品價值實現路徑”指示要求(習近平,2018),在全國首創“生態銀行”模式,就生態資源富集欠發達地區推動綠水青山轉化為金山銀山、生態產品價值實現、綠色經濟發展進行了初步探討,并取得了一定成果。因此對成功案例南平市“生態銀行”進行研究,發揮試點地區“先行先試、典型示范、以點促面、點面結合、逐步推廣”先進作用,探索經濟社會發展的模式,為可持續發展提供重要理論指導,形成一條可復制、可推廣的路徑是非常有啟示意義的。

(二)案例分析

1.南平市“生態銀行”設計機制“生態銀行”的設計思路可以概括為4個特點:政府搭臺、農戶參與、市場運作、企業主體。第一是政府搭臺,即政府掌控資源,在宏觀上積累出規模化的效應,從而形成集約化發展模式;第二是調動農戶積極性,通過農民、林農、國有農(林)場、國有企業的參與,盤活資源,提高資源利用效率,降低生態消耗成本;第三是通過市場化融資和專業化運營,解決自然資源全過程開發的資金需要,緩解政府資金壓力,化解地方債務風險;第四是以企業為主體,吸引生態、綠色、高新科技企業,在遵循生態規則和持續發展的理念前提下,政府給予一定政策優惠和支持的環境,共同去運營自然資源和自然資產,有效踐行“綠水青山就是金山銀山”。“生態銀行”通過借鑒商業銀行分散化輸入和集中式輸出的模式,搭建了一個圍繞自然資源進行管理整合、轉換提升、市場化交易和可持續運營的平臺,通過對碎片化生態資源的集中化收儲和規模化整治,轉換成優質資產包,并引入實力資本投資企業、優質運營管理企業,從而將資源轉變成資產和資本。2.南平市“生態銀行”總體架構“生態銀行”以政府政策為引導,充分發揮市場在資源配置中的決定性作用,堅持有效市場和有為政府的結合。通過各級地方政府、金融機構、專業運營商、農民等多元主體的分工合作,共同建立職責明確、權責一致、激勵相容的職責體系。“生態銀行”總體架構如圖1所示,各部分細節如下。(1)南平市政府為“生態銀行”發起人和總牽頭方,市政府授權下屬出資人代表與合作方(央企、地方國企、金融機構、有實力的民企等)共同出資成立南平市生態銀行有限公司,作為SPV(SpecialPurposeVehicle),南平市政府相對控股。“生態銀行”性質為注冊在南平市的混合所有制有限責任公司。“生態銀行”不完全以盈利為目的,具有一定公益性質,其資產交易收入以滿足成本(包括評估成本、交易成本、管理成本等)為主。(2)“生態銀行”主要設置專家委員會、大數據中心、收儲中心、資產評估中心、研發中心、交易中心、風險防控中心等部門。其中,專家委員對戰略發展、總體模式、運作流程、產品創新、規則制定等提供宏觀指導和技術把控;大數據中心通過遙感、區塊鏈等技術對資源進行精準測量,建立自然資源賬本,進行動態管理,屬于前端交易窗口;收儲中心負責對區縣的相關自然資源通過收購、租賃、托管等多種方式進行流轉和收儲,屬于中端交易窗口;資產評估中心負責聘請和協助專業的第三方評估機構對需要流轉的目標自然資源進行資產價格評估,確定參考價格;研發中心主要負責產業產品的設計和論證,具體操作流程和交易規則的制定;交易中心負責對收儲集中整治后的資源打包進行市場化交易,通過公開競爭的方式選擇合適的潛在開發運營商負責持續運營,實現資產的增值和資源的開發,屬于后端交易窗口;風險防控中心負責對自然資源評估、收儲、整治、交易和運營等全過程可能存在的風險進行識別、防范和動態監控。(3)“生態銀行”充分發揮市場機制,通過多元資本運營解決資金問題。主要的融資集中在“生態銀行”的兩個交易環節,其中第一個交易環節,即生態銀行對各類自然資源的流轉,南平市政府與意向金融機構共同成立合伙型產業基金資金需求,主要通過產業基金方式解決,政府作為劣后級,金融機構作為優先級,產業基金負責為“生態銀行”的自然資源流傳提供資金支持。第二個交易環節的資金需求主要是生態產業運營的資金需求,主要由通過競爭性方式選擇的產業運營商負責進行多渠道市場融資。(4)對于自然資源的原來持有人,則通過資源經營權評估入股、貨幣化流轉、轉為運營公司員工等多種方式,積極為農民創造資產性和生產性收入,從而化解原有模式下農民運營成本高、風險應對能力弱、收入來源不穩定、融資困難等難題,有力促進精準扶貧。3.南平市“生態銀行”交易流程“生態銀行”通過公司化機制、市場化運作、進行兩端交易。第一個交易環節中,在確權登記和資產評估的基礎上,鼓勵農民與農場等生態資產所有者通過轉讓、租賃、承包、買賣等形式,出讓自然資源使用權,并通過生態修復、空間捆綁、產業導入等措施進行整合和增信,形成資產包或類股權;第二個交易環節中,“生態銀行”通過產業導入,將自然資產分類(行業)分塊(區域)打包形成產業包,對接資本市場,引入專業的產業運營商,通過持續產業運營和市場化融資實現自然資產的保值增值。4.南平市“森林生態銀行”操作模式南平市在單一自然資源資本化探索中,形成了順昌“森林生態銀行”、武夷山市五夫鎮“文化生態銀行”、延平區巨口鄉“古厝生態銀行”、建陽區“建盞生態銀行”等多種模式。其中,“森林生態銀行”試點效果突出,以下將以“森林生態銀行”為例,深入解析“生態銀行”的實現機制。南平市“森林生態銀行”擬對全市林業資源進行摸底確權、集中化整治,是由南平市金融控股有限公司(控股,持股比例為80%)、武夷山市城市建設投資有限公司(持股比例為10%)、福建省順昌縣國有林場政府指定出資代表(持股比例為10%)合資而成,后期將通過增資擴股,不斷引入高水平產業投資機構、產業運營機構等戰略伙伴和其他縣(市、區)入股。由于林業生產周期長、見效慢、變現難,以及林改后森林資源碎片化、分散化、單家獨戶經營成本高、收益低等狀況。由此,如何對森林資源摸底確權、集中收儲、引入市場力量、規模化整治,成為“森林生態銀行”項目落地的關鍵。為及時發現森林資源價值化過程中的問題難點、積累經驗,首先選取林業資源豐富但分散化程度高的順昌縣作為試點,成立“福建順昌林業資源運營有限公司”,即南平市“森林生態銀行”順昌分公司。該公司下設“2中心3公司”,即數據信息管理中心、資產評估收儲中心、綠昌林木經營有限公司、綠昌托管有限公司和林業金融服務公司,由“3公司”對資源進行收儲、托管、經營和提升,由“2中心”提供數據和技術支撐。其次,成立“森林生態銀行”營業點,對林權評估收儲、抵押貸款、林權轉讓變更等手續實行一站式辦理。最后,整合林業局資源站、林改辦、營林股、規劃隊和國有林場伐區調查設計隊、基層林場護林隊伍等力量,有序開展資源評估、資源管護、改造提升、項目設計、經營開發、林權變更等工作。順昌縣林地面積250萬畝,但是占全縣林地面積76%的林地呈現碎片化、分散化狀態,如何對數量龐大的碎片化森林資源進行管理,成為順昌“森林生態銀行”分公司面臨的首要難題。對此,基于“3S”技術,以高分辨率衛星圖為基礎,利用高清遙感影像和地形圖及實地調查作比對,對全縣林地分布、生態公益林分布、森林質量、林地保護等級、林地權屬分布等因子進行逐塊登記,建立林地地籍檔案,形成全縣林地“一張網、一張圖、一個庫”數據庫管理。此外,結合集體林權改革、第四次森林資源區劃調查等工作,對全縣林業資源進行摸底確權,明確所有權主體、劃清所有權界線,形成順昌縣自然資源資產“一張圖”。截至目前,已確定全縣有林權證的林地201.8萬畝,占林地總面積的80.9%。對森林資源進行規范管理后,面臨的突出問題是如何發揮出森林資源的規模效應、將資源轉換成優質化資產。對此,“森林生態銀行”,在不改變林地所有權的前提下,通過購買、租賃、托管、入股、質押等單一或組合形式,將零散化、碎片化林木資源集中儲備、規模提升和產業轉型,打包成集中優質高效的資產包。例如,對老弱病殘等無勞動能力貧困戶的林地林木資源實行林權托管經營,貧困戶不需要投入資金,每月可固定獲得預期收益,托管期滿還可以按比例獲得分紅,解決了貧困戶管理難、收益低的問題;“森林生態銀行”通過贖買,培育杉木大徑材基地,實施集約高效經營,實現森林經營效益的最大化。在森林資源規模化整治的基礎上進一步推動市場化,提升資源利用效率和產業發展水平是“森林生態銀行”可持續運營的關鍵。“森林生態銀行”通過借助專家委員會等專業機構力量,對森林資源資產包進行提質增信、品牌包裝,為推動森林資源變資產變資金、促進林業高質量發展提供支持。例如,通過對收儲后的森林資源,實施國家儲備林質量精準提升建設工程,促進森林質量和價值的提升;通過引進實施國際森林認證(FSC),規范了國有經營區管理,打開了全球貿易市場。截至目前,順昌通過“森林生態銀行”建設辦理林權抵押貸款248筆共2.07億元,對收儲流轉到平臺的林地實施集約化經營和項目化開發,林地畝產值增加2000元以上。在“森林生態銀行”項目實施過程中,自然資源摸底確權、林權改革工作得以推進,也取得了較好的生態、經濟效益。在此過程中,為有效避免在項目實施過程中走彎路、走錯路,“森林生態銀行”與融橋融資擔保公司合伙成立了政策性融資擔保公司,以此來防控信用風險。

四、結論與啟示

(一)研究結論

本文以福建省南平市“生態銀行”為例,建立了以政府引導和企業主導相結合的生態產品價值市場化實現形式,實現了自然資源資本化的創新探索,是對“綠水青山就是金山銀山”理論指引下的理念、思路、模式、制度的創新。南平市“生態銀行”其實質是由南平市政府出資設立生態產業基金,針對山、水、林、田、湖、草等分散化的自然資源,在確權登記基礎上,結合“所有權、資格權、使用權”和“所有權、使用權、經營權”三權分置改革,通過轉讓、租賃、托管等方式將資源的資格權、經營權和使用權集中化流轉到“生態銀行”,對分布式自然資源進行規模化收儲、整合、修復、優化;結合發展現代農業、鄉村旅游、健康養生、文化創意、生物技術等新產業新業態,引入市場化資金和專業運營商,由專業運營商負責專項集合資源的整體運營,形成規模化、專業化、產業化的運營機制,為農戶增加資本性收入和經營收入,實現自然資源到自然資產的轉換、自然資產與產業資本的對接、打造自然資源轉化為資產最終轉化為資本的可持續發展路徑。

(二)貢獻與啟示

1.搭建了資源變資產成資本的轉化平臺南平市的“生態銀行”通過搭建一個自然資源運營管理平臺,將零散的生態資源集中化收儲和整治成優質資產包,并引入市場化資金和專業運營商,從而將資源轉變成資產和資本。“生態銀行”不僅是一個具有整合、保值、增值與退出功能的資源轉換和交易中心,也是一個融資平臺,通過推進生態資源整合、生態資產提升,對接金融市場、資本市場,在保持生態系統價值的基礎上,創新多主體、市場化的生態產品價值實現機制。2.破解了生態資源價值實現的“四大難題”一是在前端交易環節,明晰了自然資源產權,通過全面整合國土、林業、水利、農業等部門自然資源數據,形成全市國有自然資源“一張圖”,解決了自然資源家底不清、權屬不清等問題。二是在中端交易環節,將分散化的自然資源經營權通過租賃、托管、股權合作、特許經營等形式流轉至“生態銀行”運營機構,轉換成集中連片優質高效的資源資產包,發揮自然資產的規模效應,聚零為整、提質增信,解決了碎片化自然資源難聚合、優質化資產難提升的問題。三是在后端環節,按照“政府搭臺、農戶參與、市場運作、企業主體”的模式,搭建資源管理、整合、轉換、提升平臺,推動市場化和可持續運營,提升資源利用效率和產業發展水平,解決了優質化資產難提升的問題。四是構建“自然資源運營公司+項目公司+金融機構”的運作體系,通過生態銀行對接市場、對接項目,破解了社會化資本難引進的問題。3.創新自然資源資本化融資主體“生態銀行”通過重塑自然資源資本化融資主體,由原有的政府融資平臺轉變為現代化市場主體,引入市場化資金和專業運營商整體運營,形成了規模化、產業化的專業運營機制,推動人才與資本要素進入鄉村振興和自然資源保護開發領域,既有力促進了鄉村振興和區域發展,又為農戶增加財產性收入,實現“生態美”、“百姓富”的有機統一。在“生態銀行”建設上,仍舊面臨如何突破產權邊界界定、資源資產核算、交易制度不健全等政策壁壘問題。為此,地方政府要持續創新突破,探索生態產品價值實現形式,勇于破除影響“兩山”轉化的體制機制障礙和政策制度壁壘;進一步完善試點方案,探索出南平市生態文明建設的發展路徑,及時總結推廣試點經驗,為踐行“兩山”理論探索可復制、可推廣的地方樣本。

作者:崔莉 厲新建 程哲

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